가덕도신공항 소송, 붉은배새매 이동 뺀 입지 평가 부실 지적

가덕도신공항 기본계획 취소소송, 첫 본안심리

양측 전문가 출석해 조류충돌 부실 조사 공방

24시간 운영 공항인데 야간 조류 조사도 미흡

재판부, 이동 많은 “9월 조사는 왜 누락됐나”

국토부 측 “개항하면 조류수 줄어…통제 가능”

“이 경로를 파악하지 않으면 (가덕도신공항) 전략환경영향평가는 무용지물일 수밖에 없다”

12일 서울행정법원 B202호 법정에서 원고 측 증인 이수동 경상국립대 교수(조류생태학)가 가덕도신공항 전략환경영향평가서를 두고 한 말이다. 여기서 ‘이 경로’는 철새가 대한해협을 건너는 길이다.

서울행정법원 행정8부(재판장 양순주 부장판사)는 이날 시민 1028명이 국토교통부 장관을 상대로 낸 가덕도신공항 건설사업 기본계획 취소소송(2024구합60985)의 7차 변론을 열었다.

피고 측이 원고적격 문제를 제기했지만 재판부가 사건을 각하하지 않고 기일을 이어가면서, 이날 처음으로 본안 심리가 진행됐다.

법정에는 양측 전문가 증인 두 명이 섰다. 피고 측에서는 현동선 항공기조류충돌방지연구소 소장(전 공군 조류감독관)이, 원고 측에서는 이수동 교수가 나왔다. 현 소장은 현재 가덕도신공항과 제주 제2공항의 환경영향평가 자문을 맡고 있다.

가덕도는 한국과 일본 대마도를 잇는 최단거리 중 하나로 지목된다. 바다를 건너는 맹금류는 가덕도 남쪽 연대봉 일대에서 상승기류를 타고 고도를 높인 뒤 해협을 넘는다.

이수동 교수에 따르면 붉은배새매 같은 맹금류와 두루미는 가덕도를 지나 일본으로 내려가고, 호주·뉴질랜드에서 날아오는 도요·물떼새는 가덕도 쪽을 거쳐 낙동강 하구에 내려앉는다.

B202호 법정 방청석은 16석뿐이었다. 재판부 요청으로 서서 방청할 수 있는 인원도 10명으로 제한됐다. 부산과 제주 등 전국에서 재판을 보러 온 주민들은 바닥에 앉거나 서서 이 교수의 설명을 들었다. 입장을 못해 법정 밖에서 기다리는 사람들에게 안에서 다뤄지는 쟁점을 실시간으로 전하는 이들도 있었다.

이 교수는 이날 전략환경영향평가의 입지타당성 조사가 부실하다고 지적했다. 새들의 이동 경로가 비행기가 뜨고 내리는 길과 겹치는지 따지지 않았고, 새들이 머무는 곳만 조사했을 뿐 오가는 길은 보지 않았으며, 24시간 운영할 공항인데 낮에만 조사했다는 것이다.

피고 측 변호인들은 서류 뒷면에 메모를 분주하게 주고받았다. ‘도요·물떼새 3, 붉은배새매 0, 두루미류 0’이 적혀 있었다. 추후 이 메모는 “해당 조류의 충돌 횟수가 적다”는 반격 논리로 쓰였다.

이 평가가 당시 고시 기준에 맞게 작성된 것 아니냐고 피고 측이 묻자 이수동 교수는 “조사 자체는 문제가 없다”면서도 “다만 (철새) 이동 통로에 공항을 만든다는 부분이 검토가 안 되면 입지타당성 분석이 목적인 전략환경영향평가로서의 가치는 없다”고 답했다.

휴정을 끼고 3시간 가까이 이어진 신문에서 재판장은 이해되지 않은 부분을 짚어가며 여러 차례 묻기도 했다.

“제가 잘 몰라서 물어봅니다”

“왜 9월은 조사가 없나?”

재판장이 화면에 띄운 평가서의 조사 일정표를 훑어 내려가다 말했다.

“현지 조사 1차부터 8차까지인데, 쭉 내려보니까 9월은 없어요.”

평가서의 조류 현지조사는 2022년 11월부터 2023년 7월까지 여덟 차례 이뤄졌다. 8월부터 10월까지는 빠졌다. 맹금류 이동을 따로 살핀 정밀조사는 2023년 5월 중 13일 동안 연대봉·태종대·거제도 세 곳에서만 했다. 이때 확인된 붉은배새매는 5마리에 불과했다.

붉은배새매가 쟁점이 된 것은 지난해 9월부터다. 시민사회 조사단이 가덕도 연대봉 상공에서 수천 마리 무리가 대한해협 쪽으로 이동하는 장면을 영상으로 공개하면서, 정부 평가서의 조사 시기에 근본적인 의문이 제기된 것.

새와생명의터 나일 무어스 박사 등이 지난해 9월 연대봉 일대에서 16일 동안 조사한 결과, 붉은배새매 7604~1만1046마리가 대마도 쪽으로 이동하는 모습이 관찰됐다.

재판장은 붉은배새매가 9월경에만 출몰하는 조류냐고 물었다.

현 소장은 “4월에서 5월에 와서 9월경에 이동하는 걸로 알고 있다”고 했다. 붉은배새매가 9월에 이동한다는 사실은 알려져 있었는데, 정작 9월 조사는 빠진 것이다.

현 소장은 일정을 이유로 들었다. 그는 “용역을 줄 때 기간이 어느 정도 정해져 있어 그 기간에 못 봤을 뿐”이라며 “이후 조사로 보완될 것”이라고 했다. 지난해 9월 조사의 개체 수 범위가 수천마리 가까이 벌어진 데 대해서는 그도 “의아하게 생각한다”고 했다.

실제 일정을 보면 조류 현지조사는 2022년 11월 시작돼 2023년 7월 끝났고, 국토교통부는 그해 8월 4일 평가서 본안을 환경부에 제출했다. 맹금류가 대한해협을 건너는 9월은 처음부터 조사 기간에 들어갈 수 없는 일정이었다. 환경부는 본안을 받은 지 27일 만인 8월 31일, 보완 요구 없이 ‘조건부 협의’ 의견을 통보했다. 논란이 되자 국토부는 “문헌조사로 충분하다고 봐 9~10월 현지조사를 따로 하지 않았다”고 설명한 바 있다.

이수동 교수는 대마도에서 해마다 9월 한 달 동안 붉은배새매 9만~10만 마리가 관찰되고, 이 가운데 10% 안팎이 가덕도를 거쳐 갈 것으로 추정했다.

다만 “정량적인 자료는 아니”라며 “국가가 검증하지 않으면 검증할 방법이 없다”고 했다.

“밤에 나는 새는 왜 세지 않았나?”

가덕도신공항은 24시간 운영할 계획이다. 새는 밤에도 이동한다. 입지의 안전성 검증을 위해 밤사이 새들의 이동 경로도 파악해야 한다.

매나 수리 같은 맹금류는 햇볕에 데워진 공기가 올라가는 낮에 상승기류를 타고 이동한다. 반면 참새 같은 작은 새들은 바람이 잦아들고 대기가 안정된 밤에 먼 거리를 이동한다. 밤하늘을 나는 작은 새는 눈으로 볼 수 없어서 레이더로 파악해야 한다.

그러나 국토부 평가서의 조류 조사는 낮에 쌍안경과 망원경으로 보고 울음소리로 종을 가려내는 방식이 중심이었다. 밤에 공항 상공을 지나는 새는 사실상 조사되지 않았다.

이수동 교수는 미국의 예를 들었다. 미국은 기상용 도플러 레이더 150여 기를 이용해 밤사이 새가 얼마나, 어느 방향으로 이동하는지 추적하고 있다. 반면 국내에서는 레이더 자료를 군이 관리해 연구자가 받아보기 어렵다고 했다.

현 소장도 문제 제기의 큰 줄기에는 동의했다. 그는 낮의 육안 관찰로는 밤에 이동하는 새를 파악하는 데 한계가 있다는 점, 24시간 운영할 공항이라면 야간 이동 조류 조사가 필수라는 점을 인정했다.

다만 피고 측은 야간 조사가 아예 없었던 것은 아니라고 강조했다. 평가서에 밤에 활동하는 새를 확인하기 위한 자동 음향기록장치 조사가 포함됐다는 설명이다.

이 교수는 해당 장비가 그 지역에 사는 새를 확인하는 방법일 뿐, 지나가는 철새를 조사하는 방법은 아니라고 반박했다. 현 소장은 어떤 새를 말하는 것이냐고 되물으며, 항공기에 큰 피해를 주는 맹금류는 부엉이류를 빼면 밤에 바다를 건너는 일이 거의 없어 위험성이 낮다고 받아쳤다.

원고 측은 레이더를 가리는 연대봉이 공항이 들어선 뒤에도 그대로 남는 점도 짚었다. 이에 현 소장은 사각지대는 전자광학·적외선(EO/IR) 카메라로 보완하면 된다고 답했다.

“공항 부지를 지나지 않는 오리에 왜 추적기를 달았나?“

평가서는 새의 이동 경로를 파악하기 위해 2022년 12월부터 2023년 6월까지 5종 50마리에 위치추적기를 달았다. 솔개, 큰고니, 큰부리까마귀, 흰뺨검둥오리, 괭이갈매기다.

포획 장소는 천성저수지와 을숙도, 생곡쓰레기매립장, 홍도였다. 평가서는 이들 가운데 공항 계획지구를 곧장 가로지른 경로는 확인되지 않았다고 적었다.

이 교수는 이 결과를 읽는 방식이 틀렸다고 했다. 낙동강 하구는 오리, 기러기, 고니가 겨울을 나는 남쪽 끝이어서, 여기서 잡은 새는 애초에 공항 부지가 있는 가덕도 남쪽 바다로 내려가지 않는다는 것이다.

공항과 부딪힐 가능성이 큰 새는 대한해협을 오가는 붉은배새매 같은 맹금류와 도요·물떼새, 두루미인데 이들 조사는 제대로 이뤄지지 않았다고 했다.

설명을 듣던 재판장이 되물었다.

“오리류는 공항에는 별로 영향을 안 주겠네요.”

이 교수는 그렇다며, 문제는 해협을 건너는 새들이라고 답했다.

재판장은 이해한 내용을 확인하듯 다시 정리했다.

“쉽게 말하면 이동성 조사를 해야 할 실질적인 요구들은 조사가 안 돼 있고, 별로 영향을 주지 않는 새들만 조사돼 있다. 이 주장이 맞나요?”

비슷한 지적은 정부 전문검토기관에서도 나온 적이 있다. 살아지구가 2025년 12월 15일 보도한 국립생물자원관의 검토의견서에는 “가덕도신공항 부지는 맹금류의 핵심 이동경로에 해당되지 않는 기존 국내 공항들과 입지 여건이 다르다”는 내용이 담겼다.

“위험하다면서 벌매 등은 계산에서 왜 빠졌나?“

평가서는 가덕도신공항을 운영하면 항공기에 피해를 주는 조류충돌이 한 해 4.79~14.74건 일어날 것으로 추정했다. 가창오리를 포함한 33종을 넣어 계산한 결과다.

이 계산에서 빠진 새가 있다. 평가서는 벌매와 왕새매의 충돌 가능성을 ‘높음’으로 평가해 놓고도 최종 계산에서는 두 종을 뺐다. 국내 공항에서 이들 새가 사고를 낸 기록이 없다는 이유였다. 가덕도는 이런 맹금류가 떼 지어 바다를 건너는 길목이다.

현 소장은 벌매와 왕새매가 천연기념물로 드물고 낮에 활동하는 새라 공항에 자주 나타나지 않는다고 했다.

원고 측은 같은 이유라면 가창오리도 빠졌어야 했다고 지적했다.

평가서를 보면 가창오리는 조류충돌 가능성을 계산했다. 평가서가 작성된 2023년 당시 국내 공항에서 충돌 사례가 알려진 적 없는 새다. 이 새는 이듬해 12월 무안공항 제주항공 참사 때 사고기와 부딪혔다.

또 “실제로 국내 전체 공항에서 충돌이 발생한 적이 없으나, 충돌이 발생한 동일 부류의 종이 있을 경우 피해 발생 가능성을 가정하여” 평가에 넣었다고 적었고(9.1.1-370쪽), 가창오리를 ‘고위험’으로 분류했다.

맹금류 가운데서도 벌매·왕새매와 같은 수리과인 독수리와 솔개는 계산에 들어갔다. 그러나 벌매와 왕새매에는 이 ‘동일 부류’ 원칙이 적용되지 않았다.

정부 전문검토기관의 판단도 원고 측과 같은 방향이었다. 같은 국립생물자원관 검토의견서는 “충돌 발생 시 상대적으로 피해가 심각할 수 있는 맹금류와 갈매기류는 (위험성 평가에) 포함되는 것이 타당하다”고 했다.

“전환평에 왜 ‘짓지 않는다’는 대안은 없나?“

공항 같은 대형 국책사업은 환경 검토를 두 번 거친다. 먼저 계획 단계의 전략환경영향평가다. 사업을 어디에 어떤 규모로 할지 정하기 전에 환경 문제를 따지는 절차로, 여기서는 계획 자체를 바꿀 수 있다. 사업이 확정되면 실제 설계를 놓고 환경영향평가를 한다. 이때는 이미 짓기로 한 공항의 피해를 어떻게 줄일지를 주로 다룬다.

이날 피고 측은 전략환경영향평가가 할 일을 다 했다고 했다. 평가서는 활주로 위치를 달리한 세 가지 대안을 놓고 충돌 위험이 큰 ‘고위험’ 조류 수를 비교했다. 대안1과 대안2는 각 22종, 대안3은 24종이었고, 국토부는 대안1을 골랐다.

이 교수가 전략환경영향평가의 부실을 지적하자, 피고 측 송시원 변호사가 물었다. 평가서는 가덕도에 조류충돌 위험이 없다고 결론 낸 것이 아니라, 세 후보지 가운데 위험이 가장 낮은 곳을 고르고 남은 위험은 대책을 세워 줄이겠다는 것인데, 이 정도면 전략환경영향평가의 역할을 충실히 한 것 아니냐는 질문이었다. 구체적인 비행 경로와 대책은 다음 단계인 환경영향평가에서 다룬다고도 했다.

이 교수는 질문으로 되받았다.

“전략환경영향평가는 입지의 타당성을 평가하는 단계다. 그런데 대안 1, 2, 3은 모두 공항을 만든다는 전제다. 여기는 너무 위험해서 공항을 건설하지 않아야 한다는 대안은 없다. 왜 안 한다는 대안은 없는 건지 역으로 질문을 드린다.”

피고 측은 “그렇다면 가덕도에 아예 공항을 짓지 않는 것이 옳다는 뜻이냐”고 물었다. 이 교수는 자신이 제시한 것은 충돌 위험을 정량적으로 평가한 결과가 아니라 ‘경고’라고 설명했다. 국가가 시간과 돈을 들여 철새 이동 경로를 정밀하게 조사하고, 그 결과를 공개해 안전성을 제대로 검증받으라는 것이 그의 요구다.

그는 대책으로 위험을 줄일 수 있다고 확인되면 공항을 지으면 되지만, 줄일 수 없다는 결론이 나오면 사업 취소까지 함께 따지는 것이 전략환경영향평가의 몫이라고 했다. 이 단계를 건너뛰면 다음 단계인 환경영향평가에서는 계획을 되돌릴 수 없고 피해를 줄이는 방법만 찾게 된다는 것이다.

공항 짓고 통제하면 된다?

한국은 2024년 12월 무안공항 참사로 조류충돌 위험에 대한 뼈아픈 교훈을 얻었다. 그런데 피고 측 증인 현 소장은 공항을 지으면 새는 줄어들 수밖에 없다고 했다.

현 소장은 인천국제공항을 예로 들었다. 개항 전 일대에는 수십만 마리의 새가 있어 공항을 짓기에 위험하다는 말이 많았다. 그러나 공항을 건설하면서 “환경이 많이 변했고, 새들이 오기에 적당치 않은 곳으로 변했다”는 것이다. 지금은 1만 마리 수준으로 줄었다고 했다. 먹이원 차단, 풀밭 관리, 조류 순찰대, 조류탐지레이더 같은 평가서의 대책도 이미 대부분의 공항이 쓰는 방법이라고 했다.

그는 운영 단계 대책의 첫째로 ‘환경 개선’을 꼽으며 이렇게 덧붙였다. “사실 환경 개선이 환경단체하고 많이 상충되는 부분이긴 하지만” 공항 주변에 새를 불러 모으는 요인을 찾아 없애야 한다고 했다.

원고 측은 이 논리가 통하지 않는 두 가지를 짚었다.

하나는 없앨 수 없는 서식지다. 공항 부지에서 4.5km 떨어진 낙동강 하구에는 1999년 습지보호지역으로 지정된 철새도래지가 있다.

이곳에도 저감 대책을 쓸 수 있느냐는 질문에 현 소장은 “그쪽은 보호해야 된다고 생각한다”고 답했다.

다른 하나는 지나가는 새다. 붉은배새매 같은 맹금류는 가덕도에 사는 새가 아니라 가덕도를 지나 바다를 건너는 새다. 서식지를 바꾸거나 먹이를 없애는 방법으로는 막을 수 없다.

현 소장도 이 새들은 “이동하게끔 놔두면 되는 것”이라고 했다.

대신 조류탐지레이더로 새가 언제 어디로 지나가는지 파악해 비행기가 피하게 하면 된다고 했다. 정부는 무안공항 참사 뒤 인천 등 주요 공항부터 조류탐지레이더를 들이기로 했지만, 아직 도입 초기 단계다. 원고 측은 이 대책들이 실제로 효과를 낼지 아직 검증되지 않았다고 지적했다.

12월 21일 8차 변론은 대법정에서

이번 재판에서 다뤄진 쟁점은 새만금신공항 소송에서도 다퉈지고 있다.

서울행정법원은 지난해 9월 국토부 조류충돌 위험을 낮게 평가했다며 새만금신공항 기본계획을 취소했다.

국토부는 두 재판에서 조류충돌 위험은 입지 선정의 절대 기준이 아니라 공항 운영 단계에서 관리할 문제라고 맞서고 있다. 정말 그럴까.

가덕도 재판부는 12월 21일 오후 2시 서울행정법원 201호 대법정에서 원고와 피고에게 각 1시간 안팎의 최종 의견 진술 기회를 주기로 했다. 12일 법정 밖에서 기다려야 했던 주민들도 들어갈 수 있다.

양순주 부장판사는 이날 방청 희망자가 많다는 것을 알고 큰 법정으로 옮기는 것도 검토했지만, 전문가 의견을 가까이서 듣기 위해 작은 법정을 택했다며 양해를 구했다.

이어 “최종적으로 원고와 피고에게 의견을 진술할 기회를 드릴 때는 대법정으로 옮겨서 더 많은 사람들이 들을 수 있는 기회를 드리려고 한다”고 했다.